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OPOSICIÓN DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES EN RELACION CON EL ESTUDIO ORDINARIO DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES PRESENTADO POR LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO PARA INCREMENTAR SU MARGEN DE OPERACIÓN
07 de mayo de 2013 | TicoVisión | Redacción - | Nacionales | San José, Costa Rica | Tribuna para el Libre Pensamiento
OPOSICIÓN DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES EN RELACION CON EL ESTUDIO ORDINARIO DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES PRESENTADO POR LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO PARA INCREMENTAR SU MARGEN DE OPERACIÓN
San José, 7 de mayo de 2013.- De conformidad con lo establecido en el artículo 20 del Reglamento Autónomo de Organización de la Defensoría de los Habitantes, reformado según acuerdo No. 1042-DH del 29 de junio del año 2005, publicado en La Gaceta No. 133 de fecha 11 de julio de 2005, me apersono ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) para presentar formal oposición en relación con el estudio ordinario de precios de los combustibles presentado por la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) para incrementar su margen de operación, tramitada bajo el expediente No. ET-020-2013, planteada por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, según la convocatoria publicada en los medios de ley.
La propuesta de RECOPE tiene como objetivo actualizar la estructura de costos, gastos y reservas de inversión reconocidos por la Autoridad Reguladora en el margen de operación (K) y solicitar los recursos necesarios para garantizar el equilibrio financiero de la empresa, a efectos de cubrir los costos, gastos y reservas regulatorias necesarias para atender la demanda presente y futura de combustibles.
Como resultado de su estudio, RECOPE solicita que el margen de operación unitario promedio se incremente en un 6,6% con respecto al margen vigente (Resolución RRG-9785-2009 del 8 de mayo de 2009), pasando de ¢51,81 a ¢55,23. Este incremento en el margen provocará un aumento en el precio promedio de venta de los combustibles inferior a 1%.
Como se ha indicado en otras oposiciones, para la Defensoría resulta evidente que las fijaciones tarifarias basadas en el modelo de fijación ordinaria y extraordinaria de los precios internos de los combustibles, más que compensa la necesidad de recursos de RECOPE. Situación por la cual dicha empresa acude esporádicamente a la vía ordinaria para solicitar revisión de sus costos de operación. Como se observa en la solicitud planteada por esta empresa, el último aumento ordinario se aprobó el 8 de mayo de 2009 y cuatro años después se solicita un nuevo incremento.
En esta ocasión el ajuste solicitado por RECOPE es del 6,6% mientras que la inflación acumulada desde la última fijación de margen es del 23,15%. Mediante DAEC-052-2009 del 23 de abril de 2009 la Defensoría externó su posición respecto a la solicitud tarifaria que dio origen a la resolución No. RRG-9785-2009 antes citada. En esa oportunidad la Defensoría señaló a la ARESEP lo siguiente:
Considera la Defensoría que la anterior inquietud continúa siendo válida y que el procedimiento que se utiliza para fijar los precios de forma ordinaria y extraordinaria, eleva el precio final para los usuarios injustificadamente, incumpliendo con el principio de servicio al costo (artículo 3, Ley No. 7593).
Por otra parte, el modelo aprobado por la ARESEP reconoce los costos operativos de RECOPE (factor K) relacionados con la importación, almacenamiento, transporte y distribución. Este factor se descompone de la siguiente manera:
En general, tres son los componentes principales del costo y corresponden a los Fletes internacionales, al costo de trasiego y distribución y al inventario de seguridad. Respecto a este último, el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 14.874-MIEM de 29 de setiembre de 1983, “Reglamento a la Ley 6588 sobre regulación de RECOPE”, en su párrafo segundo se establece lo siguiente: “con el fin de cumplir con los objetivos fundamentales de la empresa, RECOPE mantendrá en la medida de lo posible, existencias de todos los productos que venda en una cantidad equivalente a 60 días de inventario.”
A pesar de lo anterior, en el documento “Proyecto con financiamiento: Modernización y ampliación de la refinería de Moín con financiamiento bancario: Portafolio de información según guía de MIDEPLAN” de junio de 2012, RECOPE reconoce que para el período 2007-2011, salvo el bunker, usualmente no ha cumplido con la norma antes indicada (60 días de inventario). El cuadro 1 siguiente tomado de la página 48 del documento indicado muestra los días reales y promedio del inventario de seguridad mantenido por la empresa.
Como puede observarse del Cuadro 1, para la Gasolina Súper el promedio de días de inventario mantenido ha sido de 23 días, para la Gasolina Plus 91 de 21 días y para el Diesel de 26,8 días. Asimismo, se indica en el documento que “el caso más crítico es el del GLP que no sólo está muy lejos de la meta, sino que se encuentra en un nivel casi más cercano al desabastecimiento”.
Debido a lo anterior, y con base en el principio de servicio al costo, artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593 y sus reformas, la Defensoría de los Habitantes solicita a la ARESEP ajustar dicho componente de costo en el margen de operación de RECOPE al dato real o promedio de inventarios que ha mantenido dicha entidad, independientemente de lo exigido por la normativa, pues al hacerlo de otra manera se estaría encareciendo injustamente el precio de venta interno de los combustibles.
Relacionado con lo anterior, y dado que RECOPE reconoce que durante todos estos años ha mantenido un inventario menor que la norma, la Defensoría solicita a la ARESEP cotejar el monto aprobado a través del factor K para este rubro en la resolución RRG-9785-2009 y lo realmente gastado por la ARESEP en sus inventarios, a fin de determinar si corresponde una devolución a los usuarios de los combustibles por la parte de recursos financieros no utilizada en inventarios de seguridad.
Por otra parte, en relación con la situación fiscal de RECOPE y el impuesto sobre la renta y las reservas de inversión, esta Defensoría concuerda con RECOPE en la necesidad de que la Autoridad Reguladora autorice y publique “de mera clara y expresa en la resolución del estudio ordinario de precios para el ejercicio económico 2013, las reservas de inversión que se autorizan a RECOPE, con indicación de los montos correspondientes”. (p. 26 del estudio tarifario).
No obstante, esta Defensoría no comparte la segunda solicitud de RECOPE referida a que la Autoridad Reguladora “especifique expresamente mediante resolución, que cuando no se cuente con un estudio ordinario de precios aprobado para un período específico, (independientemente de las razones por las cuales éste no fue emitido), prevalecerán o se consideraran como autorizadas, las reservas de inversión aprobadas en la última resolución de precios ordinaria.” (p. 26 del estudio tarifario).
Lo anterior por cuanto la Ley No. 7593 y sus reformas, establece expresamente en el segundo párrafo del artículo 30 el deber de los prestatarios de los servicios públicos de presentar una vez al año una solicitud ordinaria de fijación tarifaria:
Debido a lo anterior, por ley RECOPE tiene la obligación y el deber de presentar al menos una vez al año un estudio ordinario tarifario y la Autoridad Reguladora no puede eximirle de este deber a través de una resolución administrativa. Por tanto, la Defensoría le solicita a la Autoridad Reguladora descartar esta segunda solicitud de RECOPE y solicitarle que cumpla con el mandato legal de presentar una solicitud ordinaria al año en la que se incluyan reservas de inversión que estime convenientes, con la finalidad de que estos rubros de costo puedan ser conocidos y discutidos por el público a través del mecanismo de participación ciudadana de la Audiencia Pública.
Con base en estos argumentos, y sin perjuicio de que sean ampliados oportunamente, la Defensoría de los Habitantes expone su oposición a la solicitud ordinaria de precios de los combustibles presentada por la Refinadora Costarricense de Petróleo para incrementar su margen de operación, convocado por la Autoridad Reguladora.
Asimismo, la Defensoría recuerda a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos que de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública y los principios que inspiran el régimen de audiencias para los servicios públicos, el acto que resuelva la petición debe referirse a todos los puntos de las manifestaciones de coadyuvancia, posición y oposición que se reciban en el trámite del presente expediente. Asimismo recuerda a la Autoridad Reguladora que su ley de creación le otorga la potestad de aprobar, improbar o rechazar las solicitudes que se le presenten.
Como resultado de su estudio, RECOPE solicita que el margen de operación unitario promedio se incremente en un 6,6% con respecto al margen vigente (Resolución RRG-9785-2009 del 8 de mayo de 2009), pasando de ¢51,81 a ¢55,23. Este incremento en el margen provocará un aumento en el precio promedio de venta de los combustibles inferior a 1%.
Como se ha indicado en otras oposiciones, para la Defensoría resulta evidente que las fijaciones tarifarias basadas en el modelo de fijación ordinaria y extraordinaria de los precios internos de los combustibles, más que compensa la necesidad de recursos de RECOPE. Situación por la cual dicha empresa acude esporádicamente a la vía ordinaria para solicitar revisión de sus costos de operación. Como se observa en la solicitud planteada por esta empresa, el último aumento ordinario se aprobó el 8 de mayo de 2009 y cuatro años después se solicita un nuevo incremento.
En esta ocasión el ajuste solicitado por RECOPE es del 6,6% mientras que la inflación acumulada desde la última fijación de margen es del 23,15%. Mediante DAEC-052-2009 del 23 de abril de 2009 la Defensoría externó su posición respecto a la solicitud tarifaria que dio origen a la resolución No. RRG-9785-2009 antes citada. En esa oportunidad la Defensoría señaló a la ARESEP lo siguiente:
Si bien, ésta no es una audiencia para discutir metodologías, la Defensoría reitera a la ARESEP sus objeciones al uso de precios internacionales de referencia en lugar de utilizarse los precios reales o efectivos de compra, como base para establecer los precios internos de los combustibles al usuario final.
En este sentido, debe observarse que el precio de un mercado de referencia no necesariamente corresponde a un precio al costo, ni es necesariamente consistente el mercado en que RECOPE adquiere los combustibles, ni con las características del producto que adquiere la empresa.
En el caso de los modelos de combustibles aprobados por la ARESEP, estos utilizan como precios de referencia las cotizaciones alta y baja reportadas por Platt´s Oilgram Price Report de Costa del Golfo de Standard & Poors de los Estados Unidos de América (USA). Lo cual no corresponde necesariamente a los precios reales o efectivos de compra de RECOPE, ni al mercado en esta empresa se abastece.
(…)
A pesar de lo anterior, la Autoridad Reguladora ha interpretado que un precio internacional de referencia es un precio de costo; independientemente de sí la empresa regulada adquiere el producto que revende a los distribuidores a otros precios. Debido a esta situación, los usuarios de combustibles se han visto obligados a pagar los combustibles a precios diferentes a los que realmente los adquiere RECOPE y no obtienen beneficio de las negociaciones de precios que realiza RECOPE en la compra, dado el poder monopólico que posee al ser la única empresa nacional autorizada para adquirir en los mercados internacionales los combustibles de todo un país.
En este sentido, debe observarse que el precio de un mercado de referencia no necesariamente corresponde a un precio al costo, ni es necesariamente consistente el mercado en que RECOPE adquiere los combustibles, ni con las características del producto que adquiere la empresa.
En el caso de los modelos de combustibles aprobados por la ARESEP, estos utilizan como precios de referencia las cotizaciones alta y baja reportadas por Platt´s Oilgram Price Report de Costa del Golfo de Standard & Poors de los Estados Unidos de América (USA). Lo cual no corresponde necesariamente a los precios reales o efectivos de compra de RECOPE, ni al mercado en esta empresa se abastece.
(…)
A pesar de lo anterior, la Autoridad Reguladora ha interpretado que un precio internacional de referencia es un precio de costo; independientemente de sí la empresa regulada adquiere el producto que revende a los distribuidores a otros precios. Debido a esta situación, los usuarios de combustibles se han visto obligados a pagar los combustibles a precios diferentes a los que realmente los adquiere RECOPE y no obtienen beneficio de las negociaciones de precios que realiza RECOPE en la compra, dado el poder monopólico que posee al ser la única empresa nacional autorizada para adquirir en los mercados internacionales los combustibles de todo un país.
Considera la Defensoría que la anterior inquietud continúa siendo válida y que el procedimiento que se utiliza para fijar los precios de forma ordinaria y extraordinaria, eleva el precio final para los usuarios injustificadamente, incumpliendo con el principio de servicio al costo (artículo 3, Ley No. 7593).
Por otra parte, el modelo aprobado por la ARESEP reconoce los costos operativos de RECOPE (factor K) relacionados con la importación, almacenamiento, transporte y distribución. Este factor se descompone de la siguiente manera:
- Fletes internacionales de los productos.
- Seguros.
- Margen del trader (ganancia del proveedor).
- Pérdidas en el tránsito de los embarques.
- Costos de la terminal portuaria.
- Control de calidad.
- Costo del trasiego y distribución.
- Costos de transferencias.
- Servicio de la deuda.
- Inversión (depreciación).
- Inventario de seguridad.
En general, tres son los componentes principales del costo y corresponden a los Fletes internacionales, al costo de trasiego y distribución y al inventario de seguridad. Respecto a este último, el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 14.874-MIEM de 29 de setiembre de 1983, “Reglamento a la Ley 6588 sobre regulación de RECOPE”, en su párrafo segundo se establece lo siguiente: “con el fin de cumplir con los objetivos fundamentales de la empresa, RECOPE mantendrá en la medida de lo posible, existencias de todos los productos que venda en una cantidad equivalente a 60 días de inventario.”
A pesar de lo anterior, en el documento “Proyecto con financiamiento: Modernización y ampliación de la refinería de Moín con financiamiento bancario: Portafolio de información según guía de MIDEPLAN” de junio de 2012, RECOPE reconoce que para el período 2007-2011, salvo el bunker, usualmente no ha cumplido con la norma antes indicada (60 días de inventario). El cuadro 1 siguiente tomado de la página 48 del documento indicado muestra los días reales y promedio del inventario de seguridad mantenido por la empresa.
Como puede observarse del Cuadro 1, para la Gasolina Súper el promedio de días de inventario mantenido ha sido de 23 días, para la Gasolina Plus 91 de 21 días y para el Diesel de 26,8 días. Asimismo, se indica en el documento que “el caso más crítico es el del GLP que no sólo está muy lejos de la meta, sino que se encuentra en un nivel casi más cercano al desabastecimiento”.
Debido a lo anterior, y con base en el principio de servicio al costo, artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593 y sus reformas, la Defensoría de los Habitantes solicita a la ARESEP ajustar dicho componente de costo en el margen de operación de RECOPE al dato real o promedio de inventarios que ha mantenido dicha entidad, independientemente de lo exigido por la normativa, pues al hacerlo de otra manera se estaría encareciendo injustamente el precio de venta interno de los combustibles.
Relacionado con lo anterior, y dado que RECOPE reconoce que durante todos estos años ha mantenido un inventario menor que la norma, la Defensoría solicita a la ARESEP cotejar el monto aprobado a través del factor K para este rubro en la resolución RRG-9785-2009 y lo realmente gastado por la ARESEP en sus inventarios, a fin de determinar si corresponde una devolución a los usuarios de los combustibles por la parte de recursos financieros no utilizada en inventarios de seguridad.
Por otra parte, en relación con la situación fiscal de RECOPE y el impuesto sobre la renta y las reservas de inversión, esta Defensoría concuerda con RECOPE en la necesidad de que la Autoridad Reguladora autorice y publique “de mera clara y expresa en la resolución del estudio ordinario de precios para el ejercicio económico 2013, las reservas de inversión que se autorizan a RECOPE, con indicación de los montos correspondientes”. (p. 26 del estudio tarifario).
No obstante, esta Defensoría no comparte la segunda solicitud de RECOPE referida a que la Autoridad Reguladora “especifique expresamente mediante resolución, que cuando no se cuente con un estudio ordinario de precios aprobado para un período específico, (independientemente de las razones por las cuales éste no fue emitido), prevalecerán o se consideraran como autorizadas, las reservas de inversión aprobadas en la última resolución de precios ordinaria.” (p. 26 del estudio tarifario).
Lo anterior por cuanto la Ley No. 7593 y sus reformas, establece expresamente en el segundo párrafo del artículo 30 el deber de los prestatarios de los servicios públicos de presentar una vez al año una solicitud ordinaria de fijación tarifaria:
(…) De acuerdo con las circunstancias, las fijaciones tarifarias serán de carácter ordinario o extraordinario. Serán de carácter ordinario aquellas que contemplen factores de costo e inversión, de conformidad con lo estipulado en el inciso b) del artículo 3, de esta ley. Los prestatarios deberán presentar, por lo menos una vez al año, un estudio ordinario. La Autoridad Reguladora podrá realizar de oficio, modificaciones ordinarias y deberá otorgarles la respectiva audiencia según lo manda la ley. (…). (Lo subrayado no corresponde al original).
Debido a lo anterior, por ley RECOPE tiene la obligación y el deber de presentar al menos una vez al año un estudio ordinario tarifario y la Autoridad Reguladora no puede eximirle de este deber a través de una resolución administrativa. Por tanto, la Defensoría le solicita a la Autoridad Reguladora descartar esta segunda solicitud de RECOPE y solicitarle que cumpla con el mandato legal de presentar una solicitud ordinaria al año en la que se incluyan reservas de inversión que estime convenientes, con la finalidad de que estos rubros de costo puedan ser conocidos y discutidos por el público a través del mecanismo de participación ciudadana de la Audiencia Pública.
Con base en estos argumentos, y sin perjuicio de que sean ampliados oportunamente, la Defensoría de los Habitantes expone su oposición a la solicitud ordinaria de precios de los combustibles presentada por la Refinadora Costarricense de Petróleo para incrementar su margen de operación, convocado por la Autoridad Reguladora.
Asimismo, la Defensoría recuerda a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos que de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública y los principios que inspiran el régimen de audiencias para los servicios públicos, el acto que resuelva la petición debe referirse a todos los puntos de las manifestaciones de coadyuvancia, posición y oposición que se reciban en el trámite del presente expediente. Asimismo recuerda a la Autoridad Reguladora que su ley de creación le otorga la potestad de aprobar, improbar o rechazar las solicitudes que se le presenten.
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