Déficit Fiscal: El déficit fiscal tiene sus causas en factores estructurales y coyunturales. Por ello, sabemos que para atender estas situaciones con eficiencia, sería necesaria una reforma tributaria integral, pero el proyecto de ley en estudio dista mucho de serlo.

Considerando que el proyecto de Ley en estudio, atiende básicamente factores de tipo coyuntural como el deterioro en las finanzas públicas a consecuencia de la crisis económica mundial, la Defensoría considera algunas  alternativas:

a) Introducir algunas reformas estructurales al actual sistema.-  
Se podría hacer la transición hacia el IVA,   pero manteniendo la tasa que actualmente tiene el impuesto de ventas (13%), e introducir cambios estructurales como  la renta global y otros instrumentos que modernicen el sistema tributario como la eliminación de exoneraciones al impuesto de la renta no justificadas.

b) Introducir modificaciones  coyunturales y temporales.-
En otro escenario, si la economía mundial logra una efectiva recuperación, como lo planteó el Ministerio de Hacienda a esta Defensoría en junio de 2010,  inercialmente los ingresos fiscales aumentarán, con lo cual, se aliviaría el déficit fiscal. Esto haría posible la eliminación de las medidas coyunturales o su revisión.

Si ello llegara a ocurrir, algunas de las medidas coyunturales  que se hayan aprobado, como el aumento en el impuesto selectivo de consumo sobre los vehículos o el incremento de un punto porcentual del impuesto a las ventas bajo la modalidad del IVA, podrían someterse a revisión para determinar si es posible reducir o eliminar la medida, dado que con el crecimiento económico por sí mismo, habría permitido aumentar la recaudación fiscal.

Sobre la regresividad del régimen tributario actual y el propuesto.-
El sistema tributario costarricense tiene una tendencia regresiva que resulta de la importancia relativa de los impuestos indirectos en la estructura total,  lo cual se mantiene con la reforma propuesta en el proyecto de ley en estudio. La regresividad de los impuestos indirectos proviene, precisamente, de su naturaleza indirecta. Por tanto, el impuesto no discrimina entre habitantes de ingreso bajo, medio o alto, siendo que todo habitante tributa la misma suma específica de dinero si compra el producto. De tal forma, si se aprobaran las reformas propuestas en el proyecto de ley, los ingresos nuevos generados por la reforma fiscal pretendida provendría en un 76% de impuestos indirectos y en  un 24% de impuestos directos, con lo cual mantendría su regresividad en perjuicio de las y los habitantes de menores ingresos.

En relación con el impuesto a la renta
Lamentablemente, el proyecto mantiene el actual sistema cedular
La legislación tributaria moderna en muchos países incluye el concepto de renta global, pero en Costa Rica, tenemos el sistema cedular y con él al calcularse el impuesto sobre la renta de una persona sumando lo que le corresponde pagar según categoría, resulta en un monto inferior al monto que se obtendría sumando la totalidad de las rentas, sin importar su fuente, y aplicando el porcentaje correspondiente de impuestos (sistema de renta global).

Por tanto, desde el punto de vista técnico tributario y desde una perspectiva de los derechos económicos de los habitantes,  la Defensoría considera pertinente que el proyecto de Ley Solidaridad Tributaria incorpore el concepto de renta Global.

Sobre el aguinaldo.-
La Defensoría analizó el tema  de una eventual propuesta de someter al aguinaldo al pago del  impuesto sobre la renta, por disposición expresa en el articulado del Proyecto Ley, sin embargo, no encontró elementos para establecer fehacientemente que el Proyecto Ley  pretenda gravar el aguinaldo con el impuesto de renta. Pero si este fuera el objetivo, la Defensoría de los Habitantes se opondría en forma radical, pues el disfrute del aguinaldo libre de cargas impositivas y cualquier otra deducción, es un derecho ya adquirido por las y los trabajadores del país.

Sobre el Régimen de Zonas Francas.-
Al respecto, la Defensoría considera que lo propuesto en el texto del proyecto es inconsistente con el propósito declarado en la exposición de motivos del mismo, en cuanto a una derogatoria general de exoneraciones. Por ello, en relación con las Zonas Francas también podría valorarse la posibilidad de su inclusión en el pago del impuesto sobre la renta.

Desestímulo al ahorro.-
Según la exposición de motivos del Proyecto de Ley, actualmente los rendimientos sobre títulos valores están gravados con tasas del 0%, 8% y15%, dependiendo del emisor y de la moneda en que estén denominados. El proyecto pretende eliminar esa dispersión y gravar con una única tasa de 15%. Para la Defensoría, esto es eficiente desde el punto de vista técnico, pero no compartimos la elección de la tasa más alta, pues las tasas de interés activas, actualmente muy bajas, no incentivan el ahorro y lo mismo sucedería si además se gravan los rendimientos, pues habrá un evidente desestímulo al ahorro interno.

Sobre la propuesta de crear el impuesto sobre el valor agregado (IVA) en la venta de bienes y prestación de servicios en el territorio de la República.-
Visto desde los derechos humanos, un Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) se justifica si contribuye a incrementar la recaudación fiscal de forma solidaria y si no limita la realización de los derechos humanos de las personas. No obstante, el aumento en el bienestar social dependerá, en última instancia, del destino de la mayor recaudación tributaria lograda. Así, para cualquier sistema tributario la incorporación del IVA representa ventajas y riesgos.

Ventajas del IVA:

• Puede aplicarse de manera universal, gravando muchos servicios que actualmente están exentos del pago del impuesto de ventas, como los servicios profesionales en derecho, en ingeniería, en arquitectura, en consultoría, en contabilidad, entre otros. Esta situación permite el incremento de los ingresos tributarios producto de impuestos indirectos y es consistente con el principio de solidaridad.
  
  
• Genera un flujo de recaudaciones a lo largo de la cadena productiva que facilita el manejo del flujo de caja del Gobierno.
  
  
• El mecanismo “débito-crédito” propio del IVA, provee incentivos para el ordenamiento y autocontrol empresarial en materia de pago de obligaciones tributarias, disminuyendo la evasión fiscal y las necesidades de fiscalización y control por parte del Estado.

Pese a las ventajas, es importante que de llegar a aplicarse el IVA, se establezcan controles y balances para potenciar sus ventajas, con el fin de aumentar la recaudación fiscal  de una forma no discriminatoria,  solidaria y que  su aplicación no limite la realización de los derechos humanos de las y los habitantes.

Valga decir, que en la Defensoría estamos de acuerdo con la exención para los servicios de transporte público, totalidad de medicamentos y los libros. Rescatamos el esfuerzo por acercar las exoneraciones del IVA a los sectores de menos capacidad adquisitiva y superar las paradojas actuales de la Ley del Impuesto de ventas.

La canasta básica exonerada del IVA.-
Al respecto, llama la atención de la Defensoría de los Habitantes, que se establezca como referencia para determinar cuáles bienes estarían incluidos dentro de la canasta exenta del IVA, los dos primeros deciles de ingresos, según estudios del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Así, el parámetro  es lo que consume del 20% de la población más pobre del país.  Esto dio la impresión de que los parámetros propuestos para la canasta básica exenta parecían incongruentes con una estructura fiscal  que pretenda la efectiva realización de los Derechos Humanos. Por ello, en febrero pasado le solicitamos información puntual y detallada al Ministerio de Hacienda sobre la lista de bienes incluida en la canasta básica exenta del impuesto al valor agregado y la lista incluida en la canasta focalizada propuesta según el gráfico 10 de la exposición de motivos del proyecto, así como, la metodología empleada para la determinación de esta última.

Nos respondieron de forma muy escueta y luego de analizar la información, la Defensoría vio reforzada su preocupación en cuanto a que los parámetros propuestos para la canasta básica en el proyecto de ley en estudio, no coinciden con una estructura fiscal que respete y potencie los derechos humanos. Veamos.

Con la metodología aplicada se obtuvo la lista de 60 alimentos que serían los que serían exonerados y se incluyeron los siguientes bienes y servicios: alquiler de vivienda, medicamentos (algunos específicos), gasolina y diesel, transporte (licencia de conducir, pasaje de autobús urbano e interurbano, escolar y taxi); materiales escolares (diccionario, textos de primaria, secundaria y universitario, cuaderno, hojas blancas, lapicero, lápiz y libros).

Además, se indica que los servicios educativos pasarían a pagar una tasa del 10% (Educación preescolar, primaria, secundaria y universitaria, curso de idioma y curso de computación).

De lo anterior, varias son las preocupaciones que tiene la Defensoría de los Habitantes:

1)  La lista de alimentos contemplada en la canasta, está definida con base en lo que la población más pobre  del país consume (o al menos consumía en el año 2004), lo cual significa que es lo que con sus limitados recursos puede adquirir, pero de ninguna manera refleja lo que debería consumir  desde el punto vista del derecho humano a una adecuada alimentación.

El contenido básico del derecho a la alimentación adecuada, comprende la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas y aceptables para su cultura y  la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos.

Por ello, la Defensoría considera que la metodología propuesta para definir la canasta básica exenta en el proyecto de ley, es lesiva a los derechos humanos, partiendo del hecho de que toda persona tiene derecho a una alimentación adecuada y saludable. Y precisamente en Costa Rica,  el Ministerio de Salud  ha definido como una alimentación saludable el consumo diario de una variedad de alimentos en cantidades adecuadas y suficiente agua pura; consumo moderado de sal, azúcar y grasa; consumo de los alimentos lo más naturales posible: frutas, vegetales, legumbres, proteínas, entre otros.

Adicionalmente, los alimentos que componen la “canasta básica” que se describe en el documento aportado por el Ministerio de Hacienda a la Defensoría, son determinados según “los hábitos de consumo de los hogares de referencia”, lo cual deviene en el establecimiento permanente de una dieta nutricionalmente desequilibrada. Veamos un ejemplo entre muchos. En la lista de productos que componen la canasta básica se puede encontrar como única fruta el banano. Al no ampliar la posibilidad de acceso a una mayor variedad de frutas a través de la exención del IVA, se podrían estar reforzando malos hábitos de alimentación, los cuales a su vez, tienen fuertes repercusiones en la salud de la población.

En la actualidad uno de los problemas de salud más comunes relacionados con la alimentación y que ha ido en aumento a nivel mundial es el sobrepeso o la obesidad y la población costarricense no está exenta de esta problemática, tal y como lo demostró la encuesta nacional de nutrición 2008-2009, a donde se evidencian los datos de sobrepeso que padecen las y los habitantes en todos los grupos de edad.

Asimismo, la lista inclusive podría resultar mucho más restrictiva cuando de personas menores de edad se trata, quienes a partir de su primer año de vida deberán consumir la dieta habitual de la familia. La información disponible, relacionada con el tema de la nutrición infantil, coincide en señalar que ningún grupo alimenticio es más importante que otro y que para que los y las niñas puedan crecer y ser saludables, necesitan comer diferentes alimentos cada día.

Por lo anterior, en la Defensoría de los Habitantes, creemos que de aprobarse la transición hacia el IVA,  la definición de la canasta básica exonerada, en lo que a alimentos se refiere,  no se base solamente en la encuesta de hogares, sino que se cuente con la colaboración del Ministerio de Salud para adecuar la composición de la dieta. Ello permitiría que la población de más escasos recursos (y el resto de las personas), tenga acceso a una dieta más variada y balanceada, a un mejor estado de salud, lo cual redundaría en una mejor calidad de vida.

2) En la misma línea de pensamiento, la Defensoría considera que la restringida cantidad de alimentos exentos (los que “consumen” los últimos dos deciles de la población) y la imposición del IVA en el costo de la alimentación de las personas de los deciles siguientes, cuyos niveles de ingresos no necesariamente los ubican en situación de solvencia y suficiencia económica; puede provocar por un lado una disminución en la capacidad adquisitiva de una buena parte de las y los habitantes, y por el otro, un incentivo a desmejorar su dieta y con ello, inducir un deterioro en su calidad de vida.

3) Además, la Defensoría observa que en la lista de bienes propuestos como exonerados del IVA en el estudio presentado por el Ministerio de Hacienda, no se incluyen artículos de primera necesidad, particularmente en cuanto a higiene personal, tales como jabón, papel higiénico, toallas sanitarias, alcohol en gel, detergente, desodorante, pañales, desinfectantes. Paradójicamente, una desmejora en las condiciones de aseo personal de la población, puede desencadenar en grandes erogaciones para la atención en salud del país, que deberán ser sufragadas con recursos públicos.

En síntesis, a la luz de lo expuesto, esta Defensoría considera necesario manifestar que, al menos con base en la información que el Ministerio de Hacienda proporcionó a esta institución en materia de la canasta eventualmente exonerada del IVA, ciertamente la propuesta de ley resulta muy poco solidaria y más bien tiende a ser excluyente y a mantener el status quo de aquellos habitantes más pobres del país.

Por ello, proponemos varios elementos que podrían ser incorporados al proyecto de ley, en lo que al IVA sobre bienes de consumo básico se refiere, con miras a una adecuada tutela de los derechos de las y los habitantes:

1. Incorporar al Ministerio de Salud el proceso de la definición de la canasta básica exenta del IVA, con la misión de velar  por la inclusión de los alimentos necesarios para una nutrición sana y balanceada para toda la población, independientemente del percentil al que pertenezca.
   
   
2. Valorar la eliminación del parámetro relacionado con el consumo de los últimos deciles de la población, para sustituirlo, ya sea por un rango más amplio de deciles o, mejor aún, por un concepto relacionado con la satisfacción de las necesidades fundamentales de las personas en materia alimenticia y de salud, entre otros. La canasta básica moderna que el MEIC define con otra finalidad, es un buen ejemplo de un conjunto de bienes cuyo consumo está directamente relacionado con las necesidades de las y los habitantes, sin que la recomendación de la Defensoría sea, necesariamente, utilizar dicha canasta para determinar la que estará exenta del IVA.
   
   
3. Mantener la revisión periódica de los contenidos de la canasta exonerada, pero no sujetarla a la publicación de una nueva encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares, sino establecer un periodo fijo de revisión que podría ser de cada 3 o 4 años.
   
   
4. Incorporar un mecanismo de efectiva publicidad de la propuesta de canasta básica exonerada del IVA,  de manera que las y los habitantes puedan valorar la razonabilidad y pertinencia de la propuesta, de conformidad con los principios de transparencia y participación  que caracterizan al Buen Gobierno.

Educación y salud.-
El proyecto de Ley  pretende establecer una tarifa general al 14% para el IVA y propone una tarifa reducida especial para los servicios de educación de un 10%. Al respecto, esta Defensoría considera necesario advertir que tanto para estos servicios como para los servicios de salud, se podría causar  una saturación de los servicios públicos en salud y educación, si al aplicarse los nuevos impuestos, una cantidad significativa de habitantes decide dejar de consumir salud y educación privadas y recurrir a los servicios del sector público.

Veamos un ejemplo. La oferta actual de las universidades públicas para recibir estudiantes nuevos es limitada por su infraestructura. Para el 2010, la población universitaria activa se estimó en 188.500 estudiantes de los cuales, un 44% estaba en universidades privadas y el restante 56% en universidades públicas. Obviando las diferencias cualitativas entre la oferta privada y pública de servicios de educación, se observa una imposibilidad real de que las universidades públicas puedan eventualmente absorber la población estudiantil que actualmente cursa sus estudios en las universidades privadas, si esta población ya no pudiera costear sus estudios por la imposición del IVA. Situación similar ocurre en relación con la educación primaria y secundaria.
                        
En el caso de los servicios públicos de salud, la situación no es menos alarmante. En particular, es motivo de preocupación las largas listas de espera para cirugías y la no disponibilidad en las farmacias y hospitales públicos de algunos tipos de medicinas. Esto,  a pesar de los esfuerzos realizados por las autoridades del sector.

En suma, la tasación propuesta para los servicios privados de salud puede conducir, igualmente, a un colapso de los servicios públicos, si una buena cantidad de habitantes que utiliza los primeros, decide  trasladarse a estos últimos, por el encarecimiento de las tarifas de estos servicios.

Para la Defensoría, es claro que pretender gravar los servicios privados de salud y educación es racional desde la perspectiva de obtener una recaudación adicional de ingresos, pues son las familias con mayores recursos económicos las más propensas a consumir estos servicios en forma privada. De acuerdo con información suministrada por el Ministerio de Hacienda, en los percentiles 9 y 10 (ingresos más elevados), se presentan los porcentajes más altos de exoneraciones en salud y educación actuales, pues son quienes más los consumen.

Sin embargo, debe tenerse presente que la recaudación del IVA se puede complicar en la etapa minorista, incluyendo en esta la venta de servicios privados en salud, porque son mayores los niveles de evasión, dado que los consumidores no reclaman las facturas, especialmente en las transacciones informales, por lo que el objetivo de aumentar la recaudación podría no alcanzarse.

Esto último conlleva la necesidad de preguntarse si con el proyecto de Ley verdaderamente se obtendrán los recursos económicos que se espera obtener y si el gravamen a los servicios privados de salud y educación tiene una incidencia importante y decisiva en el nivel de recaudación pretendida.  

En Costa Rica, la educación es un derecho humano de carácter fundamental, garantizado por la Constitución Política, la Convención de los Derechos del Niño, el Código de la Niñez y la Adolescencia, así como en otros instrumentos internacionales de derechos humanos, todo lo cual lo ha posicionado como un tema de primer orden en la agenda política nacional. Este marco jurídico, además, convierte a la educación en un derecho exigible al Estado, al cual le corresponde aplicar los mecanismos necesarios para asegurar su disponibilidad y accesibilidad a todas las personas en un marco de equidad.

Consideraciones finales:

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el actual régimen tributario costarricense y los cambios propuestos en el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, están lejos del ideal de equidad, solidaridad y progresividad, aunque algunas propuestas del proyecto  pueden estar dirigidas a avanzar en esa dirección.

Ni el sistema mejor diseñado puede alcanzar los objetivos pretendidos, si la Administración Tributaria no se empeña en combatir la evasión.  Si bien es cierto, el IVA ofrece más oportunidades de mejora en la recaudación, esa efectiva mejora dependerá de la capacidad del Ministerio de Hacienda para ejercer los controles y acciones necesarios. Ya la Contraloría General de la República ha advertido hasta la saciedad sobre las deficiencias de la Administración Tributaria costarricense en esta materia, por lo que sobrada razón tienen las y los habitantes de la República al preguntarse si el Ministerio de Hacienda está a la altura de la propuesta en análisis.

La Defensoría considera que si las señoras y señores diputados deciden aprobar la transición hacia el IVA, junto con las exoneraciones pertinentes para salvaguardar los derechos de las y los habitantes a una adecuada calidad de vida, lo razonable sería mantener el actual nivel de 13% para lograr varios propósitos: por un lado, evaluar las ventajas del IVA en materia de recaudación y la capacidad del Ministerio de Hacienda de administrar adecuadamente el nuevo sistema y por el otro, no estimular aún más la tendencia a la evasión.

En cuanto al impuesto sobre la renta, la Defensoría insiste en la necesidad de avanzar hacia un sistema global que permita tasar mejor el impuesto, a través de un sistema más eficiente y solidario.

Finalmente, la Defensoría de los Habitantes considera necesario plantear, una vez más, que a pesar de que desde los primeros días del presente año solicitó al Ministerio de Hacienda todos aquellos estudios técnicos que fundamentaran y hubieren dado respaldo a las propuestas contenidas en el proyecto de Ley de  Solidaridad Tributaria, lo cierto es que la información recibida fue muy limitada y dista mucho de ser lo que esta Defensoría esperaba. Nuestra mayor preocupación, además de la ya ampliamente comentada canasta exonerada del IVA, es la carencia de estudios sobre los impactos que la aprobación del  proyecto, tal cual fue propuesto por el Poder Ejecutivo, tendría en los derechos a la salud y la educación de las y los habitantes, amén del posible impacto negativo en el ahorro nacional.

Respecto al tema de salud, se considera que a lo largo del tiempo se ha ido gestando una tendencia a la desprotección de la clase media en distintos ámbitos: vivienda, acceso al crédito, cargas tributarias por ejemplo.

En materia de salud y educación esa tendencia hacia la desprotección de la clase media y las carencias y limitaciones de ambos servicios en el sector público, ha tenido como consecuencia que la clase media con grandes esfuerzos económicos utilice los servicios privados de educación y salud.  

Por ello, el hecho de que los servicios de salud  y educación privados se encarezcan con la imposición del IVA, inevitablemente lleva a pregunta de ¿qué proporción de la clase media tendrá la capacidad económica de seguir utilizando estos servicios privados y cuántos de estos habitantes tendrán que recurrir a los ya saturados e insuficientes servicios públicos de educación y salud? y paralelamente surge otra interrogante ¿tiene nuestros sistemas de salud y educación pública la capacidad de atender esta nueva e inesperada demanda de servicios?

Finalmente, al respecto, la Defensoría estima que deben hacerse los estudios que sean necesarios para evaluar el impacto que  para la sociedad costarricense  podrían tener medidas como gravar con el IVA los servicios médicos y de educación, así como la imposición de una tasa de 15% de renta sobre los intereses que genere el ahorro nacional. Corresponderá a las señoras y señores diputados valorar si por atender una necesidad coyuntural de aumentar los ingresos fiscales, se llega a causar un perjuicio estructural en los sistemas de salud, educación y financieros nacionales, generando una pérdida neta social que puede llegar a ser irreversible.

Vale recordar que los ajustes tributarios realizados en Costa Rica a partir de la segunda mitad del siglo XX, no han respondido a un enfoque de derechos humanos y más bien, se han hecho para corregir situaciones coyunturales en las finanzas públicas, modificando diversos impuestos por situaciones de emergencia, con transitoriedad y en algunos casos con cierto grado de improvisación.

De tal forma,  si bien el nivel del déficit es un factor que limita la capacidad del Estado para cumplir con su finalidad básica, las soluciones que se propongan deben considerar también su efecto sobre la realización de los derechos humanos, de manera que las acciones que se lleven a cabo consideren particularmente los derechos de los grupos más vulnerabilizados de la sociedad.